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美国基层政府考察

纳文 书生 243℃ 已收录 0评论

作者:兔主席

该镇名为Westford,建镇于1723年;镇的行政区划均为当年历史沿革下来的。目前全镇人口25,000左右,地域30平方英里。

我们来到镇政府(Town Hall),同镇经理(Town Manager)进行了大约一个多小时的谈话。他向我们介绍了镇运作的方方面面。

镇经理

镇经理Ledoux先生是一个从事市镇管理工作的职业经理人。与在企业的职业经理人一样,他们从事的也是职业经理工作,只不过管的是市镇,而非公司。Ledoux先生在此行已有三十多年,来到Westford已八年。他拥有一个康奈尔大学硕士学位。

他是ICMA协会的成员。前不久,还获得国际市镇经理人协会(ICMA)颁发的证书,祝贺他工作满三十年。该协会虽有“国际”字样,但总部在美国,且绝大多数的成员都在美国,都是管理市镇的职业经理。在英国、澳州、加拿大也有少部分成员。

要当镇经理并不需要什么执照,但需要硕士以上文凭。ICMA提供一种资格考试,但不具任何强制性,不是什么上岗的前提。参加、通过考试者,大概在招聘者眼中认为水平更高。

镇政府的体制

该镇采用美国新英格兰独特的镇治方式,比较接近于公司运作,同时镇民享有高度自治。

镇的最高权力机关是所谓的镇民大会(Town Meeting)。Westford采用公开的镇民大会方式(Open Town Meeting)。在每年五月的第一周召开,向全体镇民开放。每到此时,镇里的四到五百名热心人士就会参加,畅所欲言,讨论镇内的公共事务。镇内的所有立法/法规、预算都需要镇民大会来通过。这实际上是一种直接民主的治理形式。

镇民大会还会选举出一个行政委员会(Board of Selectmen),成员称行政委员(Selectman),共五到六名(数目记不清了),负责监督镇内的日常公共事务。他们有责任聘用镇经理、监督其绩效、建立基本的法规制度等。行政委员实际上是业余的、公益性质的工作。行政委员基本不拿任何报酬,只在工作之余代表其他居民关心公共事务。

由于行政委员会的成员都有其他全职工作,他们并不直接负责处理镇政府的日常事务。他们将通过对外招聘,聘用像LeDoux这样的职业经理人,作为镇经理,管理镇内的各种事务。这包括消防、治安、环抱、公路维修及基础建设、垃圾清理、图书馆、税收及财政开支、社区支持、监督镇政府各个部门的工作等一系列问题。镇经理对行政委员会负责,每两周要向行政委员会汇报一次,听取后者的意见;同时,每年还需在镇民大会向全体镇民汇报,接受批评与建议。

镇经理的工资很高,有好几十万美元(可能有三十万以上),任期三年。如果别的地方待遇更好,镇经理完全可能在任期结束后离开。镇经理不属于公务员队伍。

镇经理与行政委员会的关系比较接近于公司里首席执行官与董事会的关系。行政委员会任命镇经理,并监督其工作。

如果镇民对镇经理有什么要求,即可以直接找镇经理,也可以通过行政委员会。打个电话或写信给行政委员,他就必须给予回应,并把情况反映给镇经理。

行政区划与责任

麻省有数百多个市镇,但基本上没有县(County)一级的政府,因为人们发现县一级政府基本不干事情,所以在15-20年将之废除。现在,县政府在麻省名存实亡。

各市镇都是高度独立、高度自治的,一种真正的民治模式。市镇要对其领内的大多公共管理与政策(如教育、治安、消防等)承担责任。

地方政府不对州政府负责,不存在什么上下级的行政关系,这点和中国的地方政府完全不一样(美国的联邦政府与州政府的关系与中国的中央与省政府的关系不一样;美国的州政府与其县、市镇等基层地方政府的关系,与中国省政府与市县镇等基层地方政府的关系也不一样;此外,美国的政府间关系因州而异,差异很大)。镇政府一般只有有需要的时候,比如需要资金,或者需要其他的帮助时,才会到州政府,平日不登门。

镇政府里各自的部门也是独立的,仅受镇政府指挥,基本不存在什么来自上级的条条控制。据镇经理说,只有极个别部门除外,且也是在一些特殊政策问题上;比方说镇政府的卫生部门,在免疫等问题上要执行一些州政府的政策规定。

(补充一下:美国的联邦政府及总统对绝大多数普通美国人的生活的影响是非常小的;在绝大多数的日常生活中,只需要根市镇政府打交道。一个著名教授曾提到,美国政府政治所最不为人了解的一点其实是:总统的权力和影响是那样的小。联邦政府的权力非常有限,受各种法律制约;在美国总统提出的预算中,每年至少有95%都是各种法案规定、约束、基本一成不变的,总统基本上无力影响;

(市镇政府的这种独立性,可以说既是其独立财政税收的原因,也是其结果。正因为其能依靠自己的税收来支付大多的公共服务,所以不需求助于上级政府。如果地方政府拿了州政府或者联邦政府的钱,就要听其指挥了,因为给钱的人对于钱该如何花总有一定的要求。只要不拿别人的钱,就能保持独立。能否实现基层的自治,关键是要财政能自立。美国基层的这种独立性自然就和中国地方政府完全不一样了)

税收与预算

镇的财政收入基本来自财产税(Property Tax)。大致的标准是,每1,000元的物业需纳税15元。比方说,你的全部物业是一栋价值100万美元的房子,那么每年你需缴纳1.5万美元的税收。你的房子值多少钱由专门的物业评估人员来估值,上报给区划计划委员会通过;如果你不服,还可上诉,有一个上诉委员会。人们一般害怕自己房屋的估值过高,因为估值越高缴税越多。

这里存在的一个潜在问题是,经济上越不富裕的地方一般来说财产税也越少,因此地方政府越穷。又因为地方政府要负担地方的公共服务开支,那么穷的地方投资教育等公共服务的资金也就越少。但是,这其中的部分可以通过州政府的转移支付来缓解。

据说,这种缴财产/物业税的办法来自封建时代的欧洲:过去,只有富人才有物业——庄园、土地等——因此自然也认为他们是纳税主体,以其物业的价值来课税。

镇政府拥有自己的税收部门,只负责缴纳自己的税收;州政府另有一套系统、人员。

预算

除了税收以外,镇政府的另一部分来收入其征收的各种费用(如各种许可证费用)。税、费,即为镇政府自来自本镇自身的财政收入。

镇的财政收入每年有5500万美元左右。但总支出大约为8500万,其中的差额部分大多为州政府转移支付,其中大多投向教育。

开支方面,镇政府预算中的一半以上是教育,占了大头;其他主要支出包括消防、警察、图书馆等。在问到行政人员的开支时,镇长回答约为75%。后经了解得知,教师、警察等人员开支都包括在行政费用上。

镇长提到,该镇的增长速度很快——是麻省增长速度最快的镇之一。在过去八年内,新增了两所小学,一所中学,还扩建了其高中,这就需要大量资金。不少建设费用来自州政府的转移支付。当被问到如果许多镇都出现这种快速增长的情况时怎么办时,镇长表示,州政府也可能出现财政困难,在他的职业生涯中出现过两次,一次是93年,一次是03年。在出现这种情况时,州政府将不得不减少对地方的支付;同时,地方自己也会意识到这一情况,不得不减少开支。

他说到,过去的一个州长是共和党的,希望减少开支,因此砍掉了一些资助项目;当时,他和镇的关系比较紧张;现在的州长是民主党的,又恢复了很多项目,和镇的关系很融洽。

另外一种融资方式——比如道路修建及其他一些基建项目——镇政府的办法是找投资银行帮助发行债券(偿还期一般在二十年以上)。这样,每年镇政府只需要偿还一定数目的利息与本金,财政负担不会很大。

(这里我稍微补充一下。美国的州在向地方进行转移支付时,往往起到一个的作用。州可以制订一系列的公式(真正的数学意义上的公式),把人口、收入等各种变量考虑进来,然后计算每个市镇应该获得多少。对穷的地方可以多补贴,对富的地方少补贴。另外,美国地方政府在制定其财产税率上几乎有完全的自主权。这里提出一个问题,既然采取居民自治,自订税率的方式,那么为什么居民会有动力去交税,而不一味的主张降低税率呢?肯尼迪学院的Elaine Kamarck在课堂上提出过一个解释:美国人绝大多数拥有房产。房产的价值就是由附近的公共服务、基础设施所决定的;而公共服务、基础设施又是由地方政府提供的;地方政府提供公共服务所依赖的正是财产税。据一个调查显示,在华盛顿,一个拥有好校区的地区的房价要高于一个没有好校区的地区,差额达五万美元。因此,一般美国居民意识到,一但税收下降,公共服务质量下降,那么其房产就要贬值。因此,他们普遍能够接受一定的税率,尽管在历史上不断地出现各种要求降税或增税的政治运动,但整体而言对税率的影响不会太大,该交的还是要交的。教授指出,这是公共部门的政策转化为可以在私人市场上直接估值的价值的典型实例)

教育部门的行政

如前所说,教育是镇政府开支的大头。且教育系统比较特殊:所谓的教育局局长(School Superintendent)不对镇经理负责,也不对行政委员会负责,而对专门的镇教育委员会负责。教育委员会成员也是民众选出的,这些委员在对外聘用教育局局长。其机制和镇经理的聘用类似。教育局局长工资相当高,据说年薪三十万美元以上。

治安部门的行政

小镇有自己的一套警察系统,警察都直接编制于小镇,属于小镇的公务员。这点让国内的领导比较惊奇。

土地与规划

全镇大约30平方英里的土地,大约10%上下为镇政府拥有,其他皆为私有。镇政府的土地都是根据一个土地保护法案来购买的,其购买的目的是为了保护自然环境,维持一定的未开发土地。这些土地要么是树林,要么是湖。镇长给我们看地图,基本上都是绿色、蓝色的地区。

根据法律,这些镇政府购买的土地也是绝对不能用来做任何用途的开发的。

镇政府从每年的财政收入中划出一笔钱,作为购买私人土地的资金,其数额大约占到每个纳税居民交给镇政府的税收的3%左右。

镇政府对全镇土地有严格的规划方案,如某的地区只能有单幢家庭住房,有的地方为商业用地,有的地方为工业用地等。开发商欲开发需获得规划委员会的批准。

公众(镇民大会)也可以影响这些规划,因为所有的规划方案都需镇民大会通过。

私人

当前,许多政府流行把部分的公共服务承包/外包给私营部门的做法。然而,在麻省的政府很少采用这一做法,因为根据某条法案(名字忘了,应该是保护雇工利益的?),如果政府需要找私营部门来做的话,要付给比市场价格还要高的价格(有时高达四成)。因此,与其外包出去,还不如自己做更便宜。

工会

小小的一个镇,有七个工会。教师、警察、消防局、图书馆,路工,都有自己的工会。当然了,镇经理不属于任何工会,但是镇政府的中层领导(比如部门经理)可以隶属于工会。

年度报告

最后,镇经理送了我们一人一本镇的年度报告,内有有关镇治各项问题(如预算开支、各个部门与政策)的详细报告,印刷精美,厚达200多页。

结论

麻雀虽小,五脏俱全。两万多人的小镇治理得井井有条。最值得一提的是这种基层镇政府的高度自治性,可以说是一种真正的民主模式——任何成年镇民都可以自由参加的镇民大会直接评议并影响镇内的各种公共事务。小镇的经营也更向一个公司。整个治理模式高度的有序性与民主性不得不让人感到惊讶。真正的美国并不仅在外国人容易接触到的外交政策、总统选举或者好莱坞等等,而在其草根,在其公民社会所真正扎根的地方。​​​​

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